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孫甯：“三新”視角下(xià)對 “十四五” 土壤污染防治思路的思考

發布日期：2020-12-02 12:21






















來源：生(shēng)态環境部環境規劃院 作者：孫 甯 ——生(shēng)态環境部環境規劃院，北(běi)京 100012


摘要：中(zhōng)國共産黨第十九屆中(zhōng)央委員會第五次全體會議審議通過的《中(zhōng)共中(zhōng)央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五 年規劃和二〇三五年遠景目标的建議》提出我(wǒ)國“十四五”進 入了新的發展階段、遵循新的發展理念和加快構建新的發展格 局的根本特征，對“十四五”土壤污染防治方向具有深刻影響。 本文提出了“十四五”我(wǒ)國土壤污染防治将進入“責任落實爲 根本驅動、全面加快發展、各項工(gōng)作齊頭并進、重點補齊短闆” 的新發展階段，分(fēn)析了“三新”特點提供的發展機遇和新的挑戰，重點分(fēn)析了“十四五”時期我(wǒ)國土壤污染防治應深入實施的“保護”、“預防”、“管控”、“修複”四大(dà)行動的内容，以期爲“十四五”土壤環境管理謀劃與設計提供借鑒。

一(yī)、準确認識五中(zhōng)全會提出的“三新”特點

       2020 年 10 月 26 日至 29 日，中(zhōng)國共産黨第十九屆中(zhōng)央委員會第五次全體會議在北(běi)京舉行，會議審議通過了《中(zhōng)共中(zhōng)央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年 遠景目标的建議》（以下(xià)簡稱“建議”）。《建議》的核心特點之一(yī)，就是明确了我(wǒ)國經濟社會的“三新”特點，即我(wǒ)國即将進入新的發展階段， 必須堅定不移繼續貫徹落實新的發展理念，加快構建新的發展格局。“三新”特點的認識是指導開展 “十四五”土壤污染防治、推進生(shēng)态文明建設的重要基礎和前提。

二、“十四五”土壤污染防治新階段和機遇挑戰分(fēn)析

        2035 年我(wǒ)國土壤污染防治水平必将爲基本建成的“美麗中(zhōng)國”提供更加有安全保障的土壤物(wù)質基礎。一(yī)方面，經濟社會新發展階段決定了我(wǒ)國土壤污染防治也将在《中(zhōng)華人民共和國土壤污染防治法》的法律保障下(xià)，進入“責任落實爲根本驅動、全面加快發展、各項工(gōng)作齊頭并進、重點補齊短闆” 的新發展階段，同時當前面臨的土壤環境管理突出問題仍未得到根本改變，與 “十三五”土壤污染防治總體基調相比，“十四五”期間總體仍應體現爲“繼承”和“深化”的定位與關系。

       “十四五”時期我(wǒ)國經濟社會高質量發展，将加快我(wǒ)國城鎮化、工(gōng)業化和農業化進程和發展水平，一(yī)方面将需要更多的安全的土地給予保障和支持，另一(yī)方面也會随着經濟社會活動空間的優化調整，形成更多的需要進行修複或者管控的土地。 “十四五”時期“生(shēng)态文明建設實現新進步”的目标要求和 “深入打好污染防治攻堅戰、持續改善環境質量”的任務要求，勢必将形成土壤污染防治更多的産業發展空間和對土壤環境精細化管理的深入需求，“十四五”土壤污染防治将迎來大(dà)好的發展機遇。

       還需清晰看到的是，我(wǒ)國土壤污染防治曆史欠賬多、治理難度大(dà)、工(gōng)作起步晚、技術基礎差，土壤污染防治面臨的挑戰和困難仍非常突出，土壤污染形勢依然嚴峻，法律實施中(zhōng)還存在不少問題，依法打好淨土保衛戰任務艱巨。挑戰首先表現在，土壤治理修複能否适應經濟社會高質量發展的需要。這就要求破解當前土壤污染修複與經濟社會開發活動之間存在的不匹配、不協調的問題；破解當前土壤環境修複資金來源單一(yī)的突出問題，從實現土壤治理修複與土地資源增值之間協調互進的目标出發，在政策、技術、管理等方面進行創新，探索土壤環境修複新模式。挑戰其次表現在，經濟社會綠色轉型發展過程中(zhōng)能 否解決好更好、更快的消除土壤“存量”污染和最大(dà)程度地減 低“增量”污染的産生(shēng)。 解決“存量”污染中(zhōng)，應更好地破解 我(wǒ)國土壤和地下(xià)水污染修複與管控技術與裝備存在的水平較低、能耗較高、成效不穩定、後期管理薄弱的問題，推動技術可行、經濟合理的技術體系的不斷成熟；控制“增量”污染中(zhōng)，應更好地破解量大(dà)面廣的在産企業土壤和地下(xià)水污染預防、應急、管控與修複體系的建立問題，通過大(dà)力推進土地資産全生(shēng)命周期環境風險管理試點，盡快建立起在産企業全生(shēng)命周期土壤環 境管理體系。

三、“十四五”土壤污染防治的主要思路

       “十四五”土壤污染防治的主要思路可概括爲：深入貫徹落實習近平生(shēng)态文明思想，堅持保護優先、預防爲主、風險管控， 突出精準治污、科學治污、依法治污，全面貫徹《中(zhōng)華人民共和國土壤污染防治法》和《中(zhōng)華人民共和國固體廢物(wù)污染防治法》 要求，以确保農産品質量安全、人居環境安全、地下(xià)水飲用水 水源環境安全、逐步改善土壤環境質量爲根本目标，在深入開展土壤環境基礎性調查的基礎上，深入實施 “保護”、“預防”、 “管控”、“修複”四大(dà)行動。深入推進工(gōng)業企業和農業污染面源源頭防治；大(dà)力落實在産企業土壤污染預防與風險管控； 推動污染地塊環境管理向全生(shēng)命周期管理深化；不斷提高治 理修複工(gōng)程項目技術水平和監管水平， 切實形成一(yī)批技術模 式和監管模式與經驗；建立健全法規标準體系和土壤與地下(xià)水監測網絡；全面提升監管能力水平，強化多部門信息共享和土壤環境管理信息化能力建設；切實建立從業單位信用管 理體系和從業專業能力評價體系；推進治理體系和治理能力現代化，大(dà)力落實責任認定和責任制度，推動土壤環境修複 從地産開發驅動向責任驅動階段特點的轉變，形成政府主導、污染者承擔、全社會共同參與的土壤環境管理新格局，促進土壤與地下(xià)水資源可持續利用，爲建設美麗中(zhōng)國進一(yī)步夯實土壤物(wù)質基礎。

四、深入實施

      “四大(dà)行動” “十三五”期間我(wǒ)國大(dà)規模組織了農用地和建設用地土壤 環境質量狀況調查， 其目的是爲實施污染土壤分(fēn)類管理奠定 基礎。 新的發展理念和新的發展格局決定了“十四五”時期 針對不同類型的土壤環境污染狀況及未來用途， 應深入實施 “保護”、“預防”、“管控”、“修複”四大(dà)行動， 破解目前存在的突出問題和矛盾，做好四者之間的統籌和銜接。

（1）“保護”方面 
       應充分(fēn)結合農用地污染詳查成果和農用地土壤環境質 量劃定成果， 對未受到污染的耕地大(dà)力落實好《中(zhōng)華人民共和國土壤污染防治法》提出的各項保護性措施，确保其面積不減少、土壤環境質量不下(xià)降，确保我(wǒ)國農用地土壤環境總體質量水平。自然資源主管部門批準土地複墾方案前，應當對拟複墾土地開展土壤污染狀況調查，符合農用地土壤污染風險管控标準的，方可批準複墾。“十三五”期間總體尚未涉及的未利 用地，包括林地、草地，以及飲用水水源地和自然保護區等應 進行保護的土壤應盡快提上管理日程中(zhōng)，通過制定相關制度和 标準要求，切實推動這些類型用地的“保護”工(gōng)作。

（2）“預防”方面 
       首先，“持續改善環境質量”任務提出了“強化多污染物(wù) 協同控制和區域協同治理”要求。對土壤污染防治而言，“多污染物(wù)協同控制”要求必須進一(yī)步推動固體廢物(wù)、危險廢物(wù)和土壤環境、地下(xià)水環境之間的協同控制，尤其是固體廢物(wù)和危 險廢物(wù)作爲土壤和地下(xià)水污染的源頭，應持續開展固體廢物(wù)和 危險廢物(wù)貯存場所的排查、調查與評估。“十四五”期間應進一(yī)步擴大(dà)到正在運行中(zhōng)的各類生(shēng)活垃圾、工(gōng)業固體廢物(wù)、建築 垃圾等各類堆放(fàng)場所，開展周邊環境土壤和地下(xià)水環境狀況的 調查與評估。與此同時以重點監管企業（含園區）爲重點的在 産企業土壤和地下(xià)水污染預防各項制度的落實應放(fàng)在更加突出 和重要的位置上。選擇典型在産工(gōng)業企業和園區開展土壤和地下(xià)水環境調查評估、土壤環境風險預警監控體系和風險管控技 術與管理綜合試點建設，探索土壤污染風險預警體系和在産企 業風險管控技術體系，探索開展園區類型污染責任認定試點；大(dà)力推動園區大(dà)氣、水、固體廢物(wù)和土壤污染綜合解決方案和 統籌一(yī)體的管理平台建設；大(dà)力推廣“環保管家”。鼓勵各地 結合土壤污染重點防控園區制定土壤污染風險管控技術指南(nán)。 加強土壤污染重點監管單位的管控，大(dà)力推動和督促重點監管 單位依法全面落實土壤環境管理各項制度要求，重點規範隐患 排查、自行監測的實施，加強與企業現有相關制度和規範要求 的銜接和統籌。做好與企業土壤污染防治制度實施相關的配套性制度和鼓勵性政策的研究制定。土壤污染重點監管單位應按照國家相關規定購買環境污染責任保險。

（3）“管控”方面 
       “十三五”期間我(wǒ)國農用地和建設用地詳查排查出一(yī)大(dà)批受到污染的土壤，尤其是遺留的污染地塊。《中(zhōng)華人民共和國 土壤污染防治法》明确提出，對暫不開發利用和目前技術尚不成熟的地塊應重點實施風險管控。實際工(gōng)作中(zhōng)，納入暫不開發利用風險管控計劃的地塊數量明顯偏少、風險管控程序和技術缺乏規範性指導、風險管控率的判斷表明仍不明等問題。爲此， “十四五”期間應進一(yī)步加強對暫不開發利用地塊風險管控相 關的制度、标準、規範、考核、監督、執法等系列工(gōng)作。 針對重有色金屬礦山和暫不開發利用的污染地塊，每年制定風險管控計劃，采取移除或者清理污染源、污染隔離阻斷等措施，實施以防止污染擴散爲目的的風險管控措施，按照年度計劃實施 風險管控和相應的管理。加強國土在開展土地綜合整治、廢棄礦山整治、綠色礦山建設等山水林田湖整治過程中(zhōng)土壤和地下(xià)水的預防、保護與管控的要求。

（4）“修複”方面 
       全面深入建立全生(shēng)命周期環境管理體系，重點破解六個方 面的“短闆”。一(yī)是破解當前土地開發利用時間任意壓縮土壤 調查評估和修複工(gōng)程實施正常和必要的時間周期需要，造成土 壤修複全過程不确定性和隐患較爲突出的現實突出矛盾。二是 破解模式創新問題，積極探索土壤調查評估和修複全過程咨詢 服務模式；通過試點加快推進“治理修複 + 開發利用”制度創新， 通過加強承諾制和監督管理力度，破解政策障礙；對于大(dà)型複 雜污染地塊，在充分(fēn)保證風險可控前提下(xià)，探索場内 + 場外(wài)分(fēn) 步驗收的方法，合理加快建設用地土壤污染風險管控及修複名錄的退出機制。三是破解當前修複後土壤性質的認定和認識的問題，以及修複後土壤資源化利用相關制度和規範缺乏的突出 問題。四是破解污染土壤治理修複或風險管控後期環境監管薄 弱的問題，制定相關的制度、規範、責任認定，明确資金來源。 五是破解修複工(gōng)程技術規範和标準缺乏的現實問題，推動在二 次污染防治、修複工(gōng)程設計、工(gōng)程造價控制、協同高效多技術 集成等方面進行經驗總結，建立起我(wǒ)國污染耕地安全利用、污染地塊修複與風險管控成熟适用的工(gōng)程、技術、經濟、項目管理和監管等五大(dà)體系。充分(fēn)發揮團體标準在标準體系制定中(zhōng)的積極作用。對一(yī)些惡臭污染物(wù)突出、環境敏感和管控難度較大(dà)的污染地塊，從源頭的規劃用途上盡量避免作爲一(yī)類用地性質進行開發使用。六是充分(fēn)落實五中(zhōng)全會《建議》中(zhōng)提出的關于
統籌發展和安全的要求，“十四五”期間土壤污染防治應該更 加注重各類突發事件對土壤和地下(xià)水環境質量的影響，注重開展土壤污染風險應急管理體系的研究和建設，将土壤環境應急 處置修複工(gōng)程和與此相對應的管理、技術和裝備等放(fàng)在更加重要的位置加以重視和落實。 
       “十四五”重點任務可按照如下(xià)七個方面開展設計，即持續 開展土壤和地下(xià)水環境監測與調查、深入推進土壤污染的源頭防控、嚴格落實農用地分(fēn)類管理和安全利用、推進在産企業土壤環境預防與風險管控、 強化建設用地全生(shēng)命周期環境管理、 加強地下(xià)水環境保護與監管、提高土壤環境管理現代化環境管理能力等。

五、結束語

我(wǒ)國全面推進土壤污染防治剛剛起步不久，社會各界，尤其是在産企業領導人和環保管理人員、社會公衆對土壤污染防治的責任和要求、環境影響評價導則（土壤環境）的要求等尚不能充分(fēn)認識和理解。“十四五”應将加大(dà)社會各界對《中(zhōng)華人民共和國土壤污染防治法》認識和理解貫穿在全過程和全領域中(zhōng)，《中(zhōng)華人民共和國土壤污染防治法》及其相配套的農用地、建設用地和工(gōng)礦企業用地土壤環境管理制度的廣泛宣傳和教育任重而道遠。



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